高职教参

目  录

1.把握六大区别 消除六大误区

2.公共财政扶持非营利性民办高校途径

3.江苏地区选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励的政策现状

4.非营利性民办学校发展的政策供给及运行方式设计

5.关于非营利性民办学校治理机制的设计建议

6.民办高等教育发展政策讨论的两个问题

7.我国民办高校分类管理及其政策变迁

8.注重民办高校分类管理改革的基层创新

9.非营利民办大学发展研究

10.非营利性民办高校管理政策目标和内容

11.举办者与民办高校发展

12.捐助法人：非营利性民办高校法人属性的另一种可能

13.探索非营利性民办高校产教融合筹资渠道具体操作的方式方法

14.非营利性民办高校基金会办学的独特优势

15.有两类基金会急需培育

16.关于“分类管理对于民办学校的影响”文献研究

17.关于“基金会办学”文献研究

18.吉林华桥外国语学院探索非营利性民办高校分类管理

19.印度私立高校发展的做法值得我们借鉴

20.【相关政策链接】

【编制按】教育部新闻办近日发布，2020年，全国共有民办学校18.67万所。非营利性或营利性属性是民办高等教育必须进行的抉择，随着分类管理政策的推进，非营利性民办高校发展中的深层次矛盾和问题逐渐暴露。组织好新修订的《民办教育促进法》（简称《新法》）的学习，全面理解立法内容，切实把握法律的重点，把学校自身的实际情况分析好，研究透。

把握六大区别 消除六大误区

一、营利与非营利民办学校六个方面的区别

第一是分类登记

“第七条正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。

第九条正式批准设立的营利性民办学校， 依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。 

第二是结余分配

“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。 营利性民办学校的举办者可以取得办学收益， 学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。 “区分营利性民办学校和非营利性民办学校的关键，是看学校创办者是否分红，分红就是营利，不分红把经费用于教育发展就是非营利”。

第三是校园用地

非营利性民办学校按照公办学校的要求获得土地，营利性民办学校是“可以供给土地”，政策具有明显的差异。根据现有政策，政府供地是可能的，关键是供地的方式和土地的价格。

第四是税收政策

非营利性学校按照公办学校的税收政策，营利性按照公司法的规定缴纳税收。目前各地的政策，对于举办学历教育的民办学校都是给予免税的。  

第五是财政补贴

非营利性学校，政府会给补贴，这是政府承诺的，也是分类管理的必要性所在。但是补贴多少、如何补贴，法律没有提到，需要地方政策落实。另外是否给营利性学校予以补贴，法律不明确。上海、重庆等地，对明确营利性办学的，还是有给予补贴的，一般会减半补贴的标准处理。

第六是终止清算

“选择登记为非营利性民办学校的，……终止时， 民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、 取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励”。 营利性民办学校终止办学时， 清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。 ”都充分考虑到举办者的利益。

二、六个误区

第一，非营利性等于公办。 捐资办学就是非营利办学，但是民办学校举办者是否参与管理由学校章程约定而与营利非营利的办学类别无关。 从国际上私立大学发展实践来看，日本、韩国和我国台湾地区私立大学实施的都是非营利办学， 而这些大学大多是由举办者自行管理的， 甚至实施家族制管理的私立大学也不在少数。

第二，非营利性等于低收费。举办者选择非营利办学以后，其民办的性质不变，实际情况是绝大多数民办学校的主要经费来源还是学费收费。收费比较高的学校，会高薪聘请很好的老师，学费收得高，但是支出也会很高。

第三， 非营利等于低酬金。 选择举办非营利性民办学校不涉及内部分配。 民办学校，若要办出特色、办出水平，就必须引进和留住优秀人才，就需要下大力气和本钱建好队伍， 当然也包括提高教职员工的待遇等。

第四，非营利性等于更严格的政府管理。这一点有些举办者比较担心。实施分类管理之后，政府会加大对非营利性民办学校的支持力度， 但如果让政府接管非营利性民办学校，我们的改革就失败了。 政府已经出台《营利性民办学校监督管理实施细则》，目前制度安排既缺乏非营利性的制度框架， 也缺乏营利性的制度安排， 因此至少从现有政策文本上还看不出来两者的区别。

第五，营利性民办学校得不到政府资助。 从政府的导向来看是大力鼓励和支持民办学校选择非营利学校，这个倾向是公开透明的，但法律并不排除对营利性民办学校的支持。

第六，非营利民办学校等于放弃产权。根据现有法律法规规定，无论是举办营利性民办学校还是非营利性民办学校，在学校存续期间，资产均属学校法人资产。

摘自《教育发展研究》 2017.3徐绪卿

公共财政扶持非营利性民办高校途径

目前，公共财政扶持民办高校的途径可以分为两大类。

第一类为直接的财政扶持，即把公共财政以资助项目形式直接划拨给学校，增加学校办学资金，学校按照项目使用要求安排使用。据调查，直接财政扶持包括 ：学生人头费、科研项目研究、实验室建设、基地建设、特色专业建设、奖励等等。以上海市为例，《上海市教育委员会关于拨付 2013 年度上海市民办高校政府专项扶持资金的通知》中明确，以落实法人财产权情况为重要核定依据，按照基本完成过户、大部分完成过户、部分完成资产过户情况，按照生均 1000-2000 元标准拨付内涵建设经费。根据该通知可以看出基本完成资产过户的可以获得生均2000 元的建设经费。如果民办高校生均学费按照 1.2 万元计算，上海市仅生均培养经费这一项投入就达到民办高校学费收入的 17%。如果再加上其他的项目投入，政府的直接财政投入可能超过 20%。如: 国内个别省市确立了对民办高校实施生均拨款制度( 重庆市生均每年拨款 1400—2200元、温州市按照公办院校生均经费的 20% 拨款) ，另有17 个省市设立了民办教育专项资助资金( 上海市、深圳市、陕西省 2013 年资助金额分别达到 8 亿元、5亿元、3 亿元)

第二类是间接的财政扶持，这种方式与财政相关，但是不与民办高校产生现金流。它是在不增加民办高校办学资金总额的基础上，以财政扶持的方式，减少民办高校财政支出。间接的财政扶持包括 ：设立奖助学金、贷款贴息、减免税费、契税、捐赠图书资料等等。

摘自《吉林华桥外国语学院学报》2014年第2期 黄洪兰

《黄河科技大学学报》2016 年第1 期 黄洪兰，姬华蕾

江苏地区选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励的政策现状

目前大多数省级政府还未颁布关于选择登记为非营利性民办学校补偿与奖励的具体规定，一些已颁布相关补偿与奖励规定的省级政策文本中，在补偿与奖励的过渡期限、范围、综合考虑因素、具体核算等方面呈现出较大差异，且均未涉及补偿与奖励实施过程中争议如何解决的问题。在已颁布的省级政策文本中，对过渡期限、补偿与奖励的范围和条件、考虑因素、核算方法、程序和资金来源等方面，不同程度地做了一些创新性探索，为中央与地方、各省级区域的政策互动奠定坚实基础。

(一) 过渡期限

过渡期限是现有民办学校选择登记必须遵守的时限。《民促法》和《国务院三十条》就过渡期限做出规定，即从《民促法》修法决定审议通过并颁布时起，或《民促法》正式实施时起，到现有民办学校完成分类登记为止的时间段，为现有民办学校的过渡期限。省级政府相继颁布本省域的民办教育新政，对过渡时间节点和过渡期限做出规定。

江苏省等14个省域将过渡期限设置为5年整; 四川省等5个省域倾向于将过渡期限设置为5年以上; 上海市等7个省域倾向于将过渡期限设置为5年以下。青海省等省域暂时未做出相关过渡期限的设置。值得注意的是，在过渡期设置的起始点上存在2016年11月7日和2017年9月1日两种情形，江苏省过渡期设置的起始点为2017 年9月1日

(二) 范围与条件

《民促法》和《国务院三十条》明确了选择登记中补偿与奖励的一般范围与条件，即现有民办学校(2016年11月7日前设立) 依法审查其原有出资情况和取得合理回报情况，进行相应补偿，奖励还需审查法律规定的民办学校分类登记之后的办学效益情况。

当前，各省级政策文本并未区别设置补偿与奖励的范围条件，仅作概括性规定。实践中，江苏省等少数几个省级区域对补偿或奖励的条件有简单的规定，但较之上海市、云南省，尚缺乏具体详细的内容。

( 三) 考虑因素

在奖励方面，一方面是综合考虑因素，即分类管理后民办学校办学效益等因素; 另一方面是资金来源，由法律规定授权的组织依法清偿后的剩余财产为准。

江苏省的政策做出了突破性的规定，比如，分别设置了补偿与奖励的资金来源，明确补偿金来源于民办学校法律规定的剩余净资产，奖励资金来源于民办教育专项资金和学校剩余净资产。

( 四) 核算方法

一些省级政府创新性地做出了规定，指出补偿的金额等于出资的总体金额加上其历年折算利息的总和，并在此总和的基础上除去出资者历年取得的合理回报与其相应的历年折算利息后的金额，但补偿的金额不得超过剩余财产扣除财政扶持和社会捐赠形成资产后的金额。江苏省的政策文本对奖励的核算数额进行了相关限制。

(五) 程序

《民促法》中明确补偿与奖励程序主要有三个步骤，一是出资人申请，二是有关部门按规定清算补偿与奖励资金核算，三是批准发放。实践中，大部分地区依此程序进行设定，但江苏省级政策文本中设置了补偿与奖励的个别步骤与环节。如《江苏省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》单独对奖励程序进行了相应规定: 可采取“一次结算、分期奖励的形式，从民办教育专项资金和民办学校剩余净资产中给予出资者一定奖励”。

(六) 资金来源

选择登记中补偿与奖励的资金一般来源于法律规定的民办学校终止时经依法清算后的结余资金。从《民促法》第 36 条可以推断出该结余资金应当包括行政相对人投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累这四方面资产。实践中，有一些省级政策文本规定更加具体。

 摘自《教育与经济》2019年 第6期 刘永林，左伊妍，张婧梅

非营利性民办学校发展的政策供给及运行方式设计

一、非营利性民办学校发展的政策供给与挑战

我国《中华人民共和国民办教育促进法》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律法规为基础的民办教育政策体系。 对非营利性民办学校的政策支持，项目多、范围广，有效发挥了促进其发展的作用。

其一，单一所有制非营利性民办学校面临着混合所有制办学模式的双重资源优势的挑战。国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》明确要求“探索多元主体合作办学”，提出“推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。积极鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服、教学资源、科研成果。 探索举办混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。 鼓励营利性民办学校建立股权激励机制”。 由于社会组织可以是公办的，也可以是民办的，那么，公办学校可以举办民办学校，民办学校也可以举办民办学校， 这样就出现了混合所有制办学模式。

民办学校的办学主体包括个人和社会组织两类，资金来源包括捐资、个人投资、社会组织投资等，只要办学主体和投资主体中的任何一个元素发生变化，就可能导致办学模式的改变。单一所有制非营利性民办学校的办学资源与混合所有制民办学校的双重资源相比，明显处于劣势。

其二， 单一所有制非营利性民办学校的办学能力因集团化办学规模的日趋扩大而面临挑战。 集团化办学有助于通过办学者的优势， 为社会提供更多的优质教育服务，促进教育的均衡发展。集团化办学不断扩大规模占领教育市场的态势，使单一所有制非营利性民办学校的发展面临强劲的挑战。

二、非营利性民办学校发展的政策工具运行方式设计 

1.递进式运行方式设计 

这种设计在政策运行过程中会随着政策的调整逐渐收到更好的结果。

非营利性民办学校的收费政策体现了政策工具递进式的运行设计。民办学校的资金来源、使用及分配是政策必须调控的对象。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》规定，“在每个会计年度结束时，非营利性民办学校应当从年度净资产增加额中， 营利性民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的 25％的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护，教学设备的添置、更新和教职工的进修培训等。 ”根据这一规定，非营利性民办学校可能且允许有净资产增加额。对于如何确定收费标准的问题，《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出了“非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价”的指导性意见。 体现了非营利性民办学校收费政策正在从仅关注办学成本因素向同时关注市场需求因素过渡，从依据单一影响因素的较低收费标准逐渐转向依据多影响因素的学校自主控制的收费机制。 这样，学校就可以通过人员经费逐渐高于当地公办教师的平均工资水平，不断改善办学条件，逐渐提高学校的办学能力，进一步调动教师和学生教与学的积极性。

2.叠加式运行方式设计 

这种设计具有条理清晰的特点，可以减少政策问题发生的概率。

从办学类型上看，非营利性民办学校政策应与营利性民办学校政策有所区别，在用地、税收、公益性收入、社会保障、收费、教职工管理等方面形成单独的政策体系，充分体现政策扶持的优势。

3.嵌套式运行方式设计

非营利性民办学校的政策设计，需要在更大的政策系统中做出各种选择。例如，不同的省、自治区、直辖市人民政府对非营利性民办学校收费标准的制定会因区域差异而有所不同。政策制定者选择政策工具的能力、价值偏好、属地性、制度等因素，都可能给政策工具带来影响。基于此，政策工具需要在动态中不断调整，以便更好地发挥作用。当学校发展的各项条件难以全部满足时，可以通过嵌套的方式或多种政策工具方式满足其中更有价值的条件。

摘自《中国高等教育》2020.12周衍广 杨颖秀

关于非营利性民办学校治理机制的设计建议

(一) 将非营利性民办学校纳入事业单位范畴 

社会事业主要面向全体人群提供各类社会服务，其服务提供主体既包括政府直接举办的公办机构，也包括各类民办机构，这两类机构按理均可称为社会事业单位。历史原因，形成了事业单位仅仅指政府举办的惯例，导致社会事业领域的公办、民办机构按照所有制分割管理的格局，特别是公办学校的事业单位属性。

国家在政策上应该将非营利性民办学校纳入事业单位范畴，建立统一的事业单位制度。这体现了政府对社会事业全行业管理的态度，真正形成公办事业单位和民办事业单位共同举办社会事业的良好局面。

2010 年以来的温州民办教育综合改革试点，就对非营利性民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理。

(二) 章程建设与法人治理结构

章程是学校依法办学和自主管理的依据，也是民办学校登记的法定条件。形成以理( 董) 事会( 以下统称“董事会”) 为核心的治理结构，是世界各国民办学校的普遍做法，即以章程建设为载体，完善法人治理结构，实行董事会领导下的校长负责制。

董事会是学校的决策机构，定期商议学发展的重大事项，主要由社会贤达、教育专业管理人员、捐赠者代表、学生( 家长) 代表、教职工代表及社区代表等组成，特别要引导社区、有关专业人士参与学校的管理和监督，体现非营利性民办学校的公益性和代表性。

章程要对董事会的基本结构、产生办法、权力范围、议事规则和激励机制进行清晰界定。

要建立健全监事会、工会、党团和教职工代表大会等组织机制。

要针对我国民办学校发展中的突出问题，着重厘清董事会与捐赠者、校长之间的关系。一般的捐赠者只能根据捐赠协议、章程行使约定权力，比如知情权、质询权和监督权等，包括了解学校运行情况、查阅董事会会议记录和财务会计报告等。董事会确定校长人选， 报审批机关核准，但不得随意干涉校长工作，校长依照章程规定管理学校。

(三) 产权、资产管理与财务会计制度

引入基金会机制，由基金会接受筹资，基金会法人作为非营利性民办学校举办者，完成筹资、办学许可及注册登记等一系列程序。民办学校在存续期间，对所有资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。由基金会汇合社会捐赠、财政拨款或补助、学校服务收费，为学校发展筹集经费，用于教学、科研等活动。非营利性民办学校依照《民间非营利组织会计制度》和相关法律规定开展会计核算，完善会计监督制度，实行财务公开制度，接受第三方审计，并接受政府部门的监督管理。

(四) 政府监督与服务体系 

分类管理制度本质上是对政府管理方式的冲击。要转变政府职能，在严格执行民办教育准入和办学许可制度、加强对教育教学的业务指导和宏观管理的前提下，放松对招生计划与招生方式、民办高校专业设置与调整的过多管理，落实学校办学自主权。政府政策支持是非营利性民办学校发展必不可少的条件，国际经验表明，非营利组织虽然不由政府举办，但政府资助是非营利组织的重要资金来源。要落实非营利性民办学校依法享受与公办学校同等的税收、规费减免及基础设施供给等方面的优惠待遇，可委托非营利性民办学校承担部分义务教育任务并向其拨付教育经费，对有关科研项目建设、校本课程开发给予财政经费资助。对非营利性民办学校新建、扩建所需用地，按公益性用地采取行政划拨或协议出让等方式提供。公民和组织对非营利性民办学校的捐赠，依照有关规定享受相应的优惠待遇。建立健全政府服务民办教育的体系，确保民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利。

(五) 人事与社会保障制度 

目前各地民办学校反映最强烈的是教师难以享有与公办学校教师同等的社会养老保险以及其他福利待遇。在这种情况下，需要创新机制，建立灵活的教师人事制度，打破公办、民办界限，实行教师全行业管理，建立统一的教师人力资源市场。实行公办、民办学校统一的教师招聘制度，探索建立两类学校之间的教师流动机制，公办学校在职教职工到非营利性民办学校工作，身份不变，工龄连续计算，按照学校规模单独核编。地方政府可根据各自财力对非营利性民办学校给予补助，确保非营利性民办学校教师的工资待遇和社会保障待遇不低于同等职称的公办学校教师。

(六) 信息公开与专业评价制度 

对非营利性民办学校来说，接受社会捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，必须履行社会公益的承诺、接受公众监督、遵守办学行为规范和道德标准。非营利性民办学校应当依法履行信息公开义务，包括公开组织章程和决策、执行、监督机构成员信息，公开年度工作报告和财务会计报告等，对社会公众的信息诉求也要及时答复。

要鼓励专门机构和社会中介机构对学科、专业、课程、学术影响、教学设施、规章制度以及毕业生社会认可度等方面进行评估，用专业化的评价来监测与诊断学校的办学水平，促使其保障和提高教育质量。

摘自《浙江树人大学学报》2017 年第 6 期 单大圣

民办高等教育发展政策讨论的两个问题

一、公办高校能否举办和参与举办民办高校 

我国《民办教育促进法》第二条规定: “国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”，规定允许公办高校举办或参与举办民办高校，但实践中，《民办教育促进法》及其实施条例作出的相关规定并没有得到有效执行，致使公办高校举办民办高校的负面影响被放大。公办高校不是政府机构，举办或参与举办民办高校没有法律上的障碍。

《民办教育促进法实施条例》第六条也明确: “公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”《送审稿》第七条明确提出:“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”可见，无论是《民办教育促进法》还是《民办教育促进法实施条例》，其修订前后都没有排斥公办高校举办或参与举办民办高校。

公办高校举办或参与举办民办高校的优势是客观存在的，但可能带来的问题也是显而易见的：公办高校办学信誉较好、优质教育资源集中，尤其是在当下民办高校办学实力较弱的背景下，公办高校的参与将快速提升民办高校的办学质量和管理水平，有助于民办高校获得社会的理解和支持。问题的关键是，许多公办高校在举办或参与举办民办高校的过程中，没有很好地履行应尽的法律义务，而且从中收取巨额“管理费用”，造成学校运作困难。另外，有的学校表面是民办，其实是政府的国有平台或国有公司投资的，聘用的又是公办学校的教师。这样一种“假民办”的形式对纯民办学校构成了不公平竞争，因为它既享受了政府的各种资源，又充分利用了民办的灵活机制，发展势头迅猛，对整个教育生态产生了影响，对其他民办高校造成强烈挤压，成为市场不公平的顽疾。

二、民办高校能否上市 

现在上市的民办学校已经很多。一方面，《修正案》允许举办营利性民办高校，意味着只要在法律规定的框架内都是合理、合法的。另一方面，我国民办高校发展政策正在不断完善中，确实存在可以“钻空子”的地方。

2006 年，新东方在美国上市，开辟了中国教育产业在美国上市的先河。随后又有多家教育企业在美国上市。《修正案》颁布后，民办学校上市出现了一些新情况。一是上市的内容不限于非学历教育，一些学历教育高校上市。二是上市地点不在美国，而是在我国香港。三是除少数高校外，大多采用 VIE ( 可变利益实体) 构架上市方式。四是密集上市或扎堆上市，由于未来政策具有不确定性，许多民办高校“抓住机会上市”。据统计，2016 年以来在我国香港上市或即将上市的民办高校已达10 余家，其中也有民办本科高校。

目前，民办高校分类管理尚未到位，上市民办高校的性质模糊不清，一方面政府给予学校扶持和补贴，另一方面财政经费会落入个人腰包。此外，采用 VIE 架构后，从名义上说学校仍可以是非营利性办学，但很显然，上市公司的利润是从学校获取的。因此，上市公司只会增加学校的办学成本，本身对学校无益。

笔者支持民办高校上市。民办高校经费来源单一，依靠学费居多，条件改善缓慢，师资队伍建设滞后。通过上市，学校能够在短期内募集巨额资金，迅速改善办学条件，为提升教育质量创造条件。但是，笔者也有一些担心。一是民办高校上市募集的经费能否保证大多用于办学? 用于师资队伍建设？二是上市以后民办高校的性质如何确定，到底是营利性还是非营利性? 三是民办高校上市的政策不明晰，一些规范性政策的出台可能会使准备上市的民办高校夭折，给这部分学校的办学带来风险。比如，《送审稿》公布后，其中一些比较敏感的政策问题导致在香港上市的内地民办教育股集体断崖式下跌( 见表 1) 。

2018 年 8 月 13 日港股内地教育板块全线下跌

 摘自《浙江树人大学学报》2019 年第 1 期 徐绪卿

我国民办高校分类管理及其政策变迁

我国民办高校管理政策是不断发展的，从《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《民办高等学校设置暂行规定》，到《社会力量办学条例》，再到《教育法》、《民办教育法》、《民办高等学校办学管理若干规定》等政策法律文本。

在这个发展过程中，既有临时的用公办高校管理政策管理民办高校( 混合管理) ，也有用民办高校发展政策代替管理政策，还有受制于不同行政机关的( 多头) 分散管理，到后来才逐渐形成较为全面的民办高校统一管理政策; 在管理政策理念上从放羊式的管理到功利式的管理，从行政管理再走向依法管理。

这些政策积极的作用主要在于规范了民办高校的办学秩序，在一定程度上有利于促进民办高校办学质量的提高。但是，相关管理政策没有考虑到不同类型、不同地区民办高校的差异，加上有关政府部门在民办高校发展中的角色定位不准和职责不明、政策决策程序的不合理、政策内容的不完善等，使民办高校在发展过程中遭受较多的管理政策羁绊，本来可以发展得更快更好的民办高等教育却因此充满了曲折并走了弯路。

纵览民办学校发展历史，其管理政策经历了从混合管理——发展管理——分散管理——统一管理的不断调整、变化的过程，并逐步走向分类管理。

民办高校管理政策的变迁主要以民办高校管理政策主体角色、政策工具类型、政策内容等的交替更迭的形式反映出来。长期以来，我国民办高校管理政策在价值功用上，对民办高校办学的规范大于促进作用，总体上民办高校管理政策落后于民办高校发展实践。

摘自《江苏高教》 2012年第3期 柯佑祥

注重民办高校分类管理改革的基层创新

注重民办教育分类改革的基层创新，这也是由我国民办高校区域发展的不平衡和办学的多样化特征决定的。

一是从区域来看，民办高校发展非均衡现象明显。区域经济发展不平衡、社会文化和地方政府政策的差异，导致了我国区域民办教育发展不均衡，“西安现象”“江西现象”“浙江现象”就是这一特征的鲜明体现。“西安现象”是指2002年西安民办高校在校生人数占全国民办大学在校生人数的50%；“江西现象”是指由于江西毗邻广东省，广东省对电子制造与维修、服装设计和加工等技术人才的巨大需求为江西民办高校发展提供了良好的机遇，培养和输送了大批技术人才；“浙江现象”是指浙江依托公立高等教育的雄厚基础和实力，采取改制院校和创办独立学院的办法，高起点创办民办高校，并不断发展壮大。

二是民办高校发展形式的多样化特点突出。以广东民办高校为例，从办学性质来说，有公益性捐资办学的民办高校，也有要求或不要求获取合理回报的出资办学的民办高校，还有表面不要求合理回报但实质上是投资办学的民办高校；从运作和管理的角度看，至少包括四种办学模式：一是公有民营模式，如民办南华工商学院；二是民办公助形式，如广东培正学院、潮汕职业技术学院等；三是民有民办模式，如私立华联学院、广东白云学院等；四是校企联合模式，主要是独立学院，如华南师范大学增城学院、广州大学松田学院等。面对我国民办高校区域非均衡和办学形式多样化的特征，国家应为地方政府留足政策空间，鼓励地方政府进行分类管理改革的创新试点。目前，浙江、陕西、广东等地区均在探索民办教育分类管理改革。2011年至今，浙江温州已出台了以《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》为主干的民办教育综合改革“1+14”政策文件。2011年，陕西省制定了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》。2013年，广东印发了《广东省人民政府办公厅转发省教育厅关于促进民办教育规范特色发展意见的通知》。总体而言，这些地方政府关于民办教育分类管理的改革举措，路径不一、方法多样，但只要有利于推动该区域民办教育的健康发展，都应得到国家的支持和鼓励。

摘自《教育与职业》2014年第18期 李文章

非营利民办大学发展研究

一、非营利民办大学的发展阶段 

改革开放以后，我国非营利民办大学在民办教育快速发展的基础上，经过二次分类，逐步分离出来，主要经历了酝酿、探索和发展阶段。

1.酝酿阶段

1992年党的十四大报告提出“要鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”，拉开了民办高等教育发展的新序幕；1997年颁布了《社会力量办学条例》，第一次以行政法规的形式针对民办教育做出了规定；2003年又颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，为我国民办教育发展和权益保护提供了法律依据。

一方面，民办学校希望落实政府在非营利组织假定基础上形成的民办教育发展优惠政策，同时倾向于抵制或回避作为非营利组织、甚至作为企业都必须遵循的基本规范；另一方面，政府又根据多数民办学校并非非营利组织的事实，不积极落实法律法规中的扶持政策，同时不断对民办学校规范管理提出新要求。这种错位和对立给民办教育可持续发展带来障碍。

2.探索阶段

在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中明确提出了要“依法管理民办教育”和“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的规定。2010年底国务院实施了“探索营利性与非营利民办学校分类管理办法”的教育体制试点项目，在部分省、市、地区和民办高校开始探索分类管理办法。由此民办大学一分为二，非营利民办大学在意义层面从民办高校中独立出来。

3.发展阶段

2013年在教育部的支持下，在中国民办教育协会指导下，26所民办高校发起成立了非营利性民办高等学校联盟。截至2015年非营利性民办高等学校联盟扩大至74所高校。

二、非营利民办大学发展形式

非营利性私立学校按照办学目的和受益对象可以分为两种基本形式。

第一种形式为普惠性非营利性民办大学。普惠性与教育相联系最早出现在学前教育领域。“普惠”实质是经济学上的概念，具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点。普惠性非营利民办大学是以人的全面发展为目的，以服务于国家和社会发展需要为立足点，面向全体受教育者，提供公平的受教育机会的大学。我们所了解的世界一流的私立大学，如哈佛、牛津、剑桥等都是普惠性非营利私立大学。我国非营利性联盟的所有民办大学也是普惠性非营利私立大学。

第二种形式是限定性的非营利性民办大学。 

限定性的非营利性民办大学面对的对象和办学目的的特殊性，这类大学不具有完全的公共性、公平性、公益性。如服务于企业利益的非营利性私立学校、服务于宗教利益的非营利性私立学校、服务于政党利益的非营利性私立学校等。这些学校从形式上看不以营利为目的，甚至还免除学费，给予一定的生活补助等。但从实质上看，这些学校服务于特定的利益需求，服务于特定的对象，以一种非营利的手段实现某种营利。如企业办的中小学，主要面向企业员工，费用较低，办学形式是非营利办学，目的是免除员工的后顾之忧，解决员工子女的教育困扰。这实质上不是出于教育发展，而是出于企业利益需求呈现出的非营利性质。

非营利性民办大学在深层发展上应指向普惠性民办大学，而非限定性的非营利性民办大学。

摘自《教育探索》2016年第8期 黄洪兰

非营利性民办高校管理政策目标和内容

非营利性民办高校是由民间力量兴办以培养人才为目的、办学积累和剩余全部用于高校发展、不求投资回报的教育机构。这类民办高校自其产生之日起，明确提出并践行培养人才的社会公益精神，不吝代价、舍得投入，为社会培养各级各类人才，为广大适龄青少年提供求学深造的教育机会。

在20世纪80年代初涌现了一大批这种类型的高校，办学者不计个人得失，慈善办学，甘于奉献，开创了我国非营利性民办高校的先河。但是随着市场竞争的加剧，这些高校在发展中面临资金不足、社会认知程度不高、生源不足、生存困难等问题。尤其是在发展的转型时期由于缺少公共财政的支持和管理政策的一刀切( 资源标准) ，某些政府部门的不当干预甚至刁难，使得其中相当一批非营利性民办高校生源日趋萎缩、难以为继直至倒闭，严重挫伤了民办高校办学者的积极性，损害了民办教育公益性的培育。特别是当民办高等教育的发展出现“越是营利能力强的民办高校，发展就越兴旺; 越是信奉公益至上慈善办学的民办高校，日子越艰难，发展越差”的尴尬局面，对民办教育所应该具有的公共性提出了严峻挑战。

非营利性民办高校存在多种类型，在管理政策上也要作出呼应。在非营利性尤其是公益性的大目标下创新管理政策标准和规则，在管理政策的内容上要体现自主办学的独立性、区域差异性、组织形态和法律定位的非营利性、资产性质的非私人性、内部管理体制的去商业化和去行政化等。建立民办高校的属性识别指标系统，比如：社会贡献、教学投入比重、专职教师比率、社会参与程度、公共责任履行、慈善行为、教学时间长度、高等学校的职能履行等。

对非营利性民办高校使用公共财政资助工具的目的重在通过成本补偿，激励并提高民办高校的公益性质;对非营利性民办高校进行产权规制的目的在于引导非营利性民办高校明晰产权性质，为政府确定非营利性民办高校的公益事业身份并促进其发展奠定制度基础。

严格区分非营利性民办高校管理政策和公办高校管理政策，采取灵活的动态的政策调控机制，加大公共力量的参与力度和质量，保障非营利性民办高校依法自主办学，引导民办高校在办学过程中正确处理办学自主与社会公共责任的关系，促进非营利性民办高校真正走向公益性高等教育。

摘自《江苏高教》2012年第3期 柯佑祥

举办者与民办高校发展

举办者作为民办高校的核心利益相关者，其立场和态度是影响分类管理改革实施的关键因素。囿于“经济人”与“道德人”的双重身份制约，举办者对营利性与非营利性民办高校的选择陷入两难困境。

一、早期民办高校举办者占据中心地位

举办者，是指以出资、筹资等方式，发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或者个人。从办学主体来看， 目前我国民办高校举办者主要有企业、个人和社会团体等形式。民办高校作为一个典型的利益相关者组织，在所有利益相关主体中，举办者占据中心地位，其突出表现在两方面。

其一， 举办者是学校办学原始资源的主要投入者。 与公办高校主要靠国家公共财政经费不同，依赖举办者个人的物质财富是民办高校的典型特征。在我国民办高等教育恢复及兴起早期，很多民办高校的举办者几乎举全身家当或通过各种渠道关系筹集运行经费。 在原始投入上，举办者是我国民办高校办学经费的提供方和筹资方。举办者对民办高校的办学资源投入主要包括两种形式： 一是有形的物质性资产投入，其形式主要包括资金、实物、土地等。 二是无形的人力资本投入。 对大部分举办者来说， 其投入除了能看到的物质性资产，更多且难以衡量的是其长期为发展民办高校的心智付出和承担的办学压力。许多民办学校的创办者长期拿着低工资，创办人的人力资本所创造的价值中很大一部分就转换成了学校的办学积累，这部分积累相当于投资办学者的投资。

其二，举办者是学校运行发展的最高决策人。 尽管我国民办高校表面上普遍设有理事会、董事会或其他形式决策机构， 且成员有教育专家、 知名学者、教师、学生等其他外部利益代表参与，但“事实上，这些知名人士、 专家学者很多只是董事会的一个头衔，举办者独断民办高校核心决策，此外，其他相关学校管理者如校长、教师、学生等，由于流动较大，很难形成稳定而有力的制约机制，分享民办高校的实际决策权。

一定程度上，我国民办高等教育发展史，就是一部民办高校举办者群体艰难的创业史、奋斗史。从实践情况来看，民办高校办学质量的高低，与举办者拥有资本的大小、管理水平的优劣、决策能力的高低成正相关。

实施民办高校分类管理改革，影响最大者，莫过于举办者。可以说，分类管理，归根到底是对举办者群体的分类。

二、从“经济人”和“道德人”角度分析举办者选择性困境。

（一）基于“经济人”的直接动力，举办者不愿选择非营利性

“经济人”包含三个基本命题：一是人以利己为目标， 不会做任何于自身无价值的事情；二是人是理性的，知道自身的利益所在并选择相应的方法；三是人具有自我约束的规则意识，遵守既定的法律法规，不以损害他人的正当利益为代价。对多数人来说，经济利益是其背后多数行为的重要驱动要素。 理解了人的“经济”属性，我们就不难理解当前我国民办高校举办者的行为选择和对民办高校分类管理的态度。

按照办学性质，目前世界私立高等教育大致可分为两种类型：一是非营利性捐资办学，即举办者以奉献社会为目的出资举办学校，放弃对其投入的产权及对学校盈余索取；二是营利性投资办学，即举办者以谋取投资回报为目的出资举办学校，拥有其投入的产权及学校盈余利润分配权。从投资办学现实可以看出，我国民办高校举办者具有明显的“经济人”的身份特征。  

此外，根据国际对非营利性组织的通行界定，非营利性组织必须具备三个核心要素：一是主观上不以营利为目的，它的目标是服务公共利益；二是个人投入的资源产权全部归属组织；三是组织所获得的盈余不得用于个人分配。如果民办高校套用这一非营利性组织标准，对举办者来说，意味着他们将失去对学校的投入及所带来的可能利润回报，而这显然不符合当前我国绝大多数民办高校举办者的利益诉求，违背了他们的“经济人”属性。因此，从经济利益的角度来看， 民办高校举办者理应愿意选择营利性，而不愿选择非营利性办学道路。

（二）基于“道德人”的社会压力，举办者不想选择营利性

相对于其他行业领域，民办高校举办者身上背负的道德标签及社会压力格外沉重。“从逻辑上说，教育是一个道德概念； 从事实上说， 教育是一种道德实践。 ”对社会来说，教育是一项崇高的道德活动，是一项以公共利益为目的的公益性事业。正因为教育特殊的公益性意义，世界诸多国家都对教育做出了不得以营利为目的的政策规定。长期形成的不得以营利为目的教育政策，逐渐内化为社会民众中的潜在意识和文化共识。

实践显示，在强调道德伦理的中国，多数举办者作出了屈从道德的抉择，不得不躲在道德的外衣下谋取经济利益，几乎都存在着借产权不清之机浑水摸鱼的心理。实际情况大多数举办者选择的是“不要求合理回报”，敢于公开选择“要求合理回报”的举办者寥寥无几。 虽然法律上允许举办者合法营利，但在“道德人”的压力下，大部分举办者同样不想选择营利性办学道路。

摘自《中国高教研究》2017年第2期 黄崴 李文章

捐助法人：非营利性民办高校法人属性的另一种可能

《民法总则》提出了新的法人类型——捐助法人。《民法总则》第９２条规定，具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。其中，捐助是指捐出财产，以设立捐助法人为目的的行为，即捐助行为。捐助法人的成立必须具备三重要求：非营利目的；公益目标；捐助行为。

按照《民促法》规定，非营利性民办高校出资者不取得办学利润，也不分配剩余财产。虽然在结果表现上，存量民办高校举办者个人资产捐助给了学校，但是在现实中出资人并未与个人资产脱离关系。存量民办高校举办者依据《民促法》有获得相当于出资部分的奖励与补偿的许可和权利，所以其不是无偿捐助。更重要的是，民办高校举办者在捐助之前，学校法人这一民事主体已经存在，不符合捐助法人中“捐助行为”要件。所以对于存量非营利性民办高校而言，其不能直接获得捐助法人资格，只能登记为社会服务机构法人。

根据新法新政，新建非营利性民办高校举办者一旦选择了非营利性办学，举办者个人资产就相当于法定捐助，产生了捐助行为。根据我国捐助法人的“捐助行为”“公益性与非营利性目的”“行政许可”三个要件，新建非营利性民办高校按照《民法总则》第92条规定可以在学校法人登记时就取得捐助法人资格。所以，对于存量和新建非营利性民办高校而言，其法人属性不是统一的，捐助法人成为新建非营利性民办高校的另一种法人属性。当然，也正因捐助法人是以捐助财产设立的，只为实现捐助人的特定目的而存在，只受捐助目的的约束，所以在保障捐助法人目的的永久性与财产的安全性、独立性方面具有重要的法律价值。自捐助人出于特定目的捐出财产的那一刻起，捐助财产就完全脱离了包括但不限于捐助人的控制，而且也不会因财产管理人的改变而影响财产的存在和目的事业。这相对于非营利性民办高校社会服务机构法人而言，捐助法人在保障学校法人财产权方面更具优势。

摘自《高校教育管理》2021年第1期 黄洪兰

探索非营利性民办高校产教融合筹资渠道具体操作的方式方法

非营利性民办高校要持续拓宽赖以发展的资金渠道途径，产教融合，产教融合在非营利性民办高校的办学中，将区域经济中的产业力量，以社会捐助的形式进入非营利性民办教育的筹资渠道，在扩大产业影响、培养应用型人才、解决实习实践教学等方面，需要在法律、社会、文化等各方面探索有益于高校学生实习实践发展的具体措施，真正落实产教融合在非营利性民办教育中的契合位置。

一、遵循产业资金的内在经济逻辑 

非营利性民办高校现实的筹资渠道十分有限，在产业资金按照国家法律法规的形式，以社会捐助的方式进入非营利性民办高校后，将会很大程度上促进非营利性民办高校的教学资源健康发展，提升教学水平，同时也为产业的人力资源循环打下坚实基础。产业资金通过捐助教育，也会为其形成良好的商业口碑和商业信誉，促进其在社会上的发展与壮大，达到自我完善与发展，符合产业资金发展的内在逻辑，是具有可持续性的。

二、建设与产业状况相适应的教育局面

产业资金以捐助方式进入高等教育，符合全球视野内国际化高等教育的发展特点，在高等教育发达的英、美、日等国家，其重要的筹资来源之一，就是依赖社会捐助。各个区域经济中的重要产业力量的资金捐助往往是这些大学生存的主要依赖渠道。高等院校按照其产业发展的需要进行教学设计与实习实践。对于非营利性民办高校来说，需要勇于尝试和实践。

三、非营利性民办高校避免同质性专业重复建设 

非营利性民办高校由于单一的筹资来源往往使得需要巨量开支的高等教育不得不缩紧开支水平，盲目重复性的建设一批无需大量资金投入的语言类、计算机类、经管类专业。产业资金进入高等教育领域，使得无论是进行学业学习的大学生，还是进行教学科研的高校教师群体，都能对产业产生明确的认知和了解，从而更有针对性的开展教务服务，提升教学质量，扩充教学资源。使得同质性专业重复建设有效得到遏制，从根源上解决社会资源的重复和浪费，更加有效的进行民办高等教育建设和发展。

四、建立公正透明的社会捐助资金使用和流向报告体系，建立产教融合教学评估体系，特别是实践环节的评估内容，让更多资源关注产教融合带来的积极影响，并使得产业和学校都得到长足的发展。

摘自《高教学刊》2021 年 10 期濮 琼

非营利性民办高校基金会办学的独特优势

如果民办高校原举办者选择非营利性办学，且愿意将举办者变更为基金会，则能将政策要求、高校发展诉求、举办者捐赠办学愿景很好融合在一起。

第一，基金会本身的非营利属性保证了民办高校办学的公益性和资产的社会化属性。非营利组织的资金主要来源于捐赠和提供服务所获得的收入，捐赠者捐赠行为发生后，被捐赠的资产就属于公共资产，不再属于捐赠者，从而实现了所有权和经营权的分离。这从源头摆脱了个人或企业举办非营利性民办高校的潜在逐利性。此外，当非营利性民办高校终止办学（退出办学）时，基金会可以接受该校办学过程中所形成的国有资产、社会资产、捐赠资产，并作为法人，能够独立高效地保障剩余资产继续用于其他非营利学校办学，健全了非营利性办学的退出机制。

第二，基金会的公益性增加了公众的捐赠信心，为非营利性民办高校可持续发展提供强有力的资金保障。基金会作为民办高校的举办者，其本身的公益性及运作帮助学校树立良好的社会形象，为学校多渠道广泛获得社会力量出资以及社会捐赠声誉上的正本清源，同时也为政府的财政资金投入非营利性民办高校消除了政策障碍和担忧国资流失的思想顾虑。

第三，基金会治理的规范性有助于完善民办高校治理体系，促进民办高校治理能力的提升。基金会其治理模式是各利益相关者“协同治理”模式，内部治理强调自治性和独立性，具有独立的内部管理机构、制度体系和治理程序，不受其他组织的控制，但同时接受政府监管、注册会计师审计、基金会信息公开等多种方式的外部监督。改变目前民办高校“出资人控制”的单边治理结构，实现决策权与执行权的有效分离，增强权力行使的透明度和可操作性的现代大学治理体系。

第四，基金会与民办高校治理边界清晰，能保证民办高校办学自主性，激发办学新动能。基金会举办的非营利性民办高校主要遵照捐赠者意图而实现教育服务的公益目的，受政府和市场的干预较少。捐赠人将财产捐赠给基金会后，在基金会内部治理中不享有任何特殊权利，受益人、政府和社会公众则对基金会拥有一定的监督权。基金会作为举办者面向市场配置资源，自主协调各方面关系，灵活高效高教管理地回应社会需求、应对各种挑战，激发办学新动能，开创独具特色的发展道路。

摘自《江苏高教》2020年第9期 吕宜之

有两类基金会急需培育

当前，我国民办高等教育的整体水平和层次较低，相比顶尖高校，单一民办高校对于社会关注的吸引力和风险抵抗能力较弱。需要倡导创建一些新的基金会。从目前民办高校的需求和基金会的发展现状来

看，主要有两类基金会急需培育。

其一，由业务主管单位推动成立区域性的民办教育发展基金会，承担接管公益性资产、为民办高校担保或托底、推动教育改革等功能，基金会在努力平衡政府依赖和自主运作过程中借力发展成为类似美国卡耐基教学促进基金会的专业运作型基金会。

其二，通过大环境的改变，鼓励民办高校举办者创建基金会，由基金会作为举办主体，或者鼓励企业或个人成立大型基金会，进而捐资兴办特色型非营利性民办高校。

这是一个比较长期的过程，政府不宜直接介入，而应在塑造良好的外部环境上更有作为。

摘自《复旦教育论坛》 2019年第6期 刘金娟，方建锋

关于“分类管理对于民办学校的影响”文献研究

根据知网数据来源，截至2020年5月，关于“民办学校分类管理”的研究文献共计314篇，其中研究内容主要涉及分类管理 制 度 历史沿革、制度推进的瓶颈、落实的对策、财税问题等内容，专门针对分类管理对于民办学校的影响方面研究较少。通过对相关文献进行梳理和总结，分类管理对民办学校产生的主要是积极影响。 赵应生、钟秉林（2011）等认为，分类管理制度是对民办学校教育体制的补充和完善，在一定程度上可以促进和推动民办学校高效健康发展。徐春明（2016）通过总结民办学校实行分类管理政策的理论和实践情况，提出实行分类管理政策对于民办学校来讲是必要的，同时在实施中应遵循六个原则。吕宜之、周海涛（2020）指出民办学校长期稳定发展的关键在于持续、足额的资金投入，分类管理政策可以为民办学校广泛吸收各类社会资本、拓宽融资渠道提供政策依据和政策便利，还可以引进PPP融资模式、促进民办学校上市、融资租 赁等各种新型途径来解决学校资金问题。王帅、吴霓（2019）等认为，分类管理成为民办教育长期发展的方向党的十八大以来，国务院、教育部以及各地方政府部门围绕中央文件发布和制定了一系列落实政策，其对民办教育的发展起到了引领作用，但关于营利性民办学校的税费优惠尚不清晰，对非营利性民办学校的监督仍存在不足，这些方面的制度和政策还需要进一步完善。

 摘自《现代商贸工业》2021年第8期 贾乐乐

【上文释疑】PPP是英文“Public-Private-Partnership”的首字缩写。一种“政府和民营企业”合作的模式。

随着我国 2015 年颁布并实施《基础设施和公用事业特许经营管理办法》目前，我国教育领域 PPP 项目基本上以 BOT（即建设-运营-移交）和 LBO（即租赁—建设—运营）两种模式为主，但是总体开展情况并不理想，据财政部 PPP 中心项目库数据统计，截至 2018 年 9 月底，项目管理库中教育PPP 项目共 381 项（其中高校项目 23 个，仅占 6%），总投资 2176.945 亿元，平均每个项目的投资额远远低于全行业平均水平，除了高校项目外，其他教育 PPP 项目规模都很小；已经落地执行的项目 182 个，落地率为47.77%，在全行业中处于中位偏下水平，尤其是 2018年 1 月至今，新发起的教育 PPP 项目大都没有落地。上述教育 PPP 项目中，纯粹属于民办学校的鲜有涉及。

关于“基金会办学”文献研究

自1994年国内第一家高校教育基金会——清华大学教育基金会成立以来，我国高校教育基金会不断发展壮大，据中国社会组织公共服务平台网查询统计，截至2019年12月，已有609所内地普通高校（其中民办高校115所）在民政部门正式注册教育基金会，且状态呈现正常。

通过文献调研与梳理，可以发现目前国内的相关研究主要聚焦高校教育基金会功能与作用、教育基金会制度建设与机制构建、中外大学教育基金会比较、教育基金会存在问题与发展对策、教育基金会组织管理、筹资管理、项目管理、投资管理与运作等。然而，以基金会作为学校举办主体的办学模式方面研究却较为少见：张善飞等阐述了德国公法基金会办大学的动因、内涵和特点，及其对我国基金会办大学的启示；熊丙奇认为西湖大学如能探索成功基金会办学模式，是对我国非营利性民办大学办学与发展的最大贡献；刘金娟、秦和等从弥补制度设计和治理结构缺陷、拓展筹资渠道、推动民办高校长远发展的角度，阐述了分类管理背景下非营利性民办高校基金会办学的重要性和必要性，提出了基金会办学的原则性意见和方向性策略；罗先锋、黄洪兰在其博士论文中，分别对贵州盛华职业学院基金会办学个案和基金会办学配套制度进行了分析。

摘自《江苏高教》2020年第9期 吕宜之

2010年，吉林华桥外国语学院承担了民办学校分类管理的国家教育体制改革试点项目。作为一所实体高校，其在非营利性民办高校管理方面较早地、探索性地践行了本次新法新政中的相关制度设计，办学成效显著，能够为其他高校提供方案借鉴。

吉林华桥外国语学院

探索非营利性民办高校分类管理

一、完善民办高校内部治理结构

华桥外院在完善内部控制方面进行了改革，在诸多方面不但与新政相匹配，而且向民主化迈进了一大步：

第一，在法人治理结构方面，举办者进一步放权，优化理事会成员结构，让更多的学校内部人员和政府部门代表、教育界知名人士、相关行业专家、社会贤达人士等外部人员参与到决策过程中；建立监事会与教职工代表大会、学生代表大会三位一体的监督机制。其中监事由校外有一定社会地位的人员担任，主要负责对包括经费使用、资产管理等在内的工作进行事中、事后监督；教职工代表大会每年听取并审议学校上年度的财务工作报告，维护教师对学校办学管理的知情权、参与权，保障了教师参与民主管理和民主监督的权利。

第二，华桥外院以完善规章制度为保障，实现制度化管理。华桥外院在办学初期就提出了民主化、制度化、程序化的管理理念，所以 在学校管理的方方面面非常注重用法治思维和法治方式处理改革发展中的问题，做到在确定各机构的权利、义务、责任时有制度依据，防止滥用权力。

第三，华桥外院重视学术委员会建设，推进学术权力与行政权力相对独立。2013年学校就明确了学术委员会的功能定位，把学术委员会作为学校的最高学术机构，注重学术委员会在学科专业设置与建设、学术发展和学术评价、人才培养方案与计划制定等方面的审议作用；同时优化学术委员组成，使之由以行政领导为主转为以相关学科领域有代表性和影响力的专家、教授为主；此外举办者退出学术委员会，把学术事务交给学术委员会独立处理，并聘任知名学者、专家担任学术委员会主任。

改革之后的华桥外院，基本建立起与非营利办学性质相符合的学校组织管理结构。

二、强化办学资金的监管 

华桥外院作为探索非营利性民办高校办学模式的试点高校，把财务管理方面的研究与探索作为重中之重。

一是建立了学校法人财产权。华桥外院早在2006年就以司法公正为依托，完善了学校法人产权制度，从根本上保证了办学的非营利性。首先是设立学校法人。学校依法注册登记、依法办学，建立了学校法人制度，这为确立学校法人财产权奠定了基础。其次是建立了学校法人财产权。学校现有的全部资产，包括举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累全部足额过户到学校名下，登记为学校法人资产，归学校法人所有。再次是以法律形式承诺学校产权 的社会化。华桥外院的举办者在2006年就做出财产处置声明，承诺偿还债务后的所有财产在举办者身后全部留给社会。财产公证使华桥外院彻底走上了财产社会化的捐资办学道路。华桥外院对非营利办学理解深刻而又执着，其践行完全符合国家对非营利办学的期待。

二是完善资产管理办法。学校所获得的办学资金实行统一管理，并根据来源不同分类登记入账。

三是完善会计制度。以《高等学校会计制度》为基础，结合民办高校特色，在合法合规的前提下，学校采用修正的权责发生制，增设符合民办高校发展及需求的科目，减少一些用不上的科目。

四是实行第三方审计制度。在每个会计年度，学校都会聘请社会专业审计机构对财务收支进行年度审计和专项审计，并纳入教职工代表大会财务工作报告中。

五是增设财务工作委员会，对学校重大财务决策和工作事项进行咨询、审议和监督，对学校财务决策进行事前评估。

六是以落实安全管理责任为屏障，保护学校法人财产安全。华桥外院一直秉承“天下大事必从细而做”的工作作风，始终把校园安全放在管理的重要位置。

摘自《高校教育管理》2018年第４期 黄洪兰

国内外基金会参与办大学的实践比较

一、我国基金会参与办学的主要实践形式 

（一）民间基金会培育大学

我国高等教育与基金会的渊源可以追溯到百年前洛克菲勒基金会创办北京协和医学院。然而，当代中国基金会办大学或参与办大学的实践尚处于起步阶段。

20世纪 80年代，李嘉诚创办的李嘉诚基金会、吴庆星家族创办的仰恩基金会为推动内地高等教育发展，分别出资在广东、福建兴建汕头大学、仰恩大学。从这两所高校的发展历程来看，基金会在学校建立初期为其提供了资金来源，后期发展没有筹集资金和自治的能力。汕头大学最终成为教育部、广东省、李嘉诚基金会三方共建的大学，需要依靠政府支持；而仰恩大学在历经捐资公办向捐资私办的转变后，学校内部管理、教师队伍建设等方面问题突出，人才流失也较为严重，甚至出现无法确定法人代表的情况。

进入21世纪以来，我国出现了两个典型的基金会举办特色民办高校的案例，分别为台湾王雪红和陈文琦夫妇名下的威盛信望爱公益基金会举办贵州盛华职业学院、杭州市西湖教育基金会举办西湖大学，在资金筹措和学校内部治理上做进一步的探索。目前，盛华学院得到了中国惠普公司和美国Nielsen公司等多方爱心资助。截至2017年底，西湖教育基金会到账7.7亿人民币。从运行情况看，离独立生存还有很长的距离。

（二）带有官方色彩的基金会作为接手高校的后备选择

上海做出了新的探索。2014 年，由上海市教委牵头，由非营利性民办学校联合发起，以各校办学结余经费作为原始基金，捐赠 7730 万元，成立了我国首家以支持公益性民办教育发展为主要宗旨的基金会——上海市民办教育发展基金会。2015-2016年，基金会从社会吸纳赠款 1700 万元，公益支出1410.42万元。基金会实施了一系列民办教育项目，包括奖励上海民办高校优秀辅导员、奖励民办教育突出贡献者等。这类区域性民办教育发展基金会基金会存在的主要问题是自身力量较弱，更偏向于政府功能的补充。

二、基金会参与非营利性高校办学的国际经验

（一）基金会创建和培育新的高校

部分基金会通过创立和培育新的非营利性私立高校，推动私立高等教育质量提升和多样化发展。在世界私立高等教育发展史上，出现了不少由大企业家、慈善家根据自身意愿及社会发展需要，通过基金会这一中间组织完成注资和筹建的高校，如美国的斯坦福大学、杜克大学、莱斯大学、伦斯勒理工学院，土耳其的科驰大学、萨班哲大学，德国的赫尔提政治学院等。另有部分私立高校尽管没有通过基金会来完成学校创建，但是后续的资金、管理均由基金会提供，实际上与前文所述基金会直接创立的大学无异，如美国的芝加哥大学、洛克菲勒大学虽均由洛克菲勒个人捐资创办，但在洛克菲勒基金会成立之后，均转由基金会捐赠运营。

非营利性私立高校在基金会的持续捐助下逐渐具备独立生存的能力，在匈牙利高等教育变革时期，由基金会建立的 5 所学院注册学生的增长速度在所有私立高校中是最高的，在校生总数超过了28所教会学校的总和，培养的毕业生相比教会学校不仅更受劳动力市场的欢迎，还得到更多的升学机会。

相当一部分基金会大学的建立是源于特定知识生产领域或社会实际发展的需要，这些学校的出现丰富了私立高等教育的类型。例如，德国赫尔提基金会在柏林成立了赫尔提政治学院，致力于培养政府、企业和非政府组织的年轻领导者，补了德国乃至欧洲高校国际政治人才培养的不足。该学院现已成为欧洲领军的大学之一，被纳入全球公共政策网络。  

（二）基金会成为高校改革的运作关键

相对于创建和培育新的高校，国外大型基金会更倾向于与已有高校合作，通过资助高校建立新的院系或研究中心，实现自己的办学主张。基金会通常都有一定的目标和战略，一旦该战略涉及办学方面，譬如推动一些冷门研究领域的发展，它们往往会选择符合自身战略的高校，参与到高校新的院系或研究中心的管理中，节省了投入时间和精力，常常能达到事半功倍的效果。例如，20世纪 80年代早期，威廉与弗洛拉·休利特基金会注意到，国内外冲突和争端的增多可能会阻碍技术进步和经济增长。为解决争端，该基金会从 1984 年向哈佛大学提供 50万美元开始，帮助建立了18个“休利特理论中心”以推动该领域文献和学术研究的发展。

国外基金会在提高私立高校教育质量和多样性上展现出不凡的影响力，借鉴基金会来推进我国非营利性民办高等教育发展不失为明智之举。但当前民办高校发展中存在的一系列庞杂的问题。借鉴国外基金会的经验，必须适应我国社会、政治及经济发展实情，寻找到基金会在非营利性民办高等教育发展中的独特使命和所应扮演的角色，不断探索创新推进我国非营利性民办高等教育发展的运作模式。

摘自《复旦教育论坛》 2019年第6期 刘金娟，方建锋

印度私立高校发展的做法值得我们借鉴

截止2011年，“30%的在校生人数集中在私立院校…… 私立学校基本上构成了印度学院层次的高等教育的主体”。根据资金来源不同，印度的私立高校又可分为受助型和自筹型两种，其中后者又有四种模式：马尼帕尔型、市场导向型、赞助型和特许型 。不同层次类型的私立高校享有的权力也各不相同，受政府控制的程度也存在较大差异。在学科类型方面，印度私立高校以工程类和医科类高校居多，偏重于职业技术方面的训练。在举办主体方面，印度私立高校基本上是由宗教组织、文化机构、慈善团体以及家族等举办。值得一提的是，近年来，集团化办学成为印度私立高校发展的一种新的动态。

一、印度私立高校发展的政策

1.政策设计的主要基调：1986 年，两个参与制订《国家教育政策》的委员会曾公开表示，仅靠公共财政来发展高等教育是不够的。1993年，印度最高法院禁止了1988年通过的学费法案，政府以社会公平的名义令一些家庭为教育全额买单，不仅为自己的下一代还为别人的后代买单，承认没有资助的私立高校收取基于成本的费用是合法的。这标志着在高等教育引入市场机制具备了合法性。允许私营机构收取合理的费用，同时也向一定比例的学生提供奖学金。

2、政策设计的战略主线：分权与平等就印度高等教育政策的整体框架而言，大致有两条清晰的主线，即管理上的分权与类型上的平等。管理上的分权主要是指印度高等教育宏观管理体制中中央政府与地方政府和各高校之间的分权；类型上的平等是指印度高等教育政策对公立高校和私立高校基本上一视同仁且公平竞争。20世纪90年代末，印度中央政府及有关部门修订了准大学认定有关的程序和条款，对部分办学声誉好办学质量高的私立学院给予准大学资格，跟其他同类公立高等教育机构一样，享有更多的办学自主权，包括自行制订教学大纳、自主举办考试以及独立颁发学位等权力。自此，私立高校也覆盖了从私立学院到私立大学的所有层次，这极大地丰富了印度高等教育的类型，完善了高等教育的结构，也使私立高校获得了与公立高校平等的机会。

二、印度的做法值得我们借鉴 

相比印度，我国民办高校无论是在规模结构还是在层次类型等方面都要略逊一筹，近年来更面临停滞发展甚至逐步萎缩的风险。

1.严格按照《宪法》精神合理设计民办高校政策 

在1982年新修订的《宪法》第十九条第四款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。在具体执行过程中出现了诸多问题，鲁昕副部长2010年11月7日在中国民办教育发展大会暨中国民办教育协会年会上讲话时进行了高度概括，她认为，民办高校发展存在十大问题，即法人属性问题、产权属性问题、学校权利问题、教师权益问题、会计制度问题、营利与非营利问题、合理回报问题、优惠政策问题、市场监管问题、政府服务问题等。产生这些问题的原因最终的症结都可以归结到对《宪法》精神的违背。因此，从长远看，要使民办高校真正成为“我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，必须严格按照《宪法》精神，做好民办高校发展的顶层设计，不仅要在民办高校内部着力推进营利性和非营利性分类管理工作，还要在发展环境方面清厘那些制约甚至歧视民办高校发展的政策，按照社会主义市场经济体制原则积极吸引民间资本进入高等教育领域。更重要的是，各级政府要秉持公共性原则，加大对公益性、非营利性民办高校的扶持力度，以促进民办高校持续健康发展。

2.按照均权的原则正确理顺政府和民办高校的关系 

改革开放30年来，我国采取了许多改革措施来积极发展民办高校，但客观地说，在如何正确处理政府与民办高校的关系方面并没有实质性的推进。印度的经验告诉我们，一定要及时理顺政府与民办高校之间的关系，这是民办高校发展的基础。政府要与民办高校形成一种契约关系，要给予民办高校更多的办学自主权，包括开展研究生教育、留学生教育和中外合作办学的权力，允许民办高校按照市场机制以办学成本为依据自主决定学费收取标准等。 

3.按照公平的要义营造与公办高校竞争的政策环境

就我国实情而言，首先要强化民办高校的公益性，使之与公办高校的办学方向实现一致。 这是公平竞争的前提条件。为此要对民办高校实行分类管理，将那些非营利性的民办高校纳入统一管理和政策考察范畴，进而要明确非营利性民办高校的法人性质，逐步将其调整为事业单位法人。当然，在分类管理过程中也要充分考虑民办高校创办人或出资人的合理合法的私人利益。其次要强化政府担当责任，一方面要加大公共财政对非营利性民办高校的扶持力度，另一方面要保障教师和学生的合法权益，真正使他们享有与公办高校教师和学生的同等待遇。

摘自《教育发展研究》 2013．9周江林

《高职教育研究参考》（教学月刊）2021年第3期 总第120期

（2021年5月24日出版）

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主编：魏兆春  编辑：阮玫